Veřejnou správu vnímá Výbor ministrů Rady Evropy ve svých dokumentech jako klíčového hráče demokratické společnosti a její zaměstnance jako klíčový element veřejné správy (R (2000) 6), a to proto, že dochází ke vzrůstajícímu vlivu veřejné správy v mnoha oborech lidské činnosti, vzrůstajícím zásahům zaměstnanců veřejné správy do mnoha rozličných oblastí života lidí, rovněž dochází ke stále větší složitosti moderní veřejné správy (R (1985) 13, R (1987) 16). Právě dokumenty Rady Evropy jsou nejdůležitějším a v české praxi v podstatě neznámým pramenem práva na dobrou správu. Nebývají publikovány, některé dosud nebyly ani přeloženy, státní správa je nedodržuje, nejzásadnější požadavky nebyly zapracovány do českého právního řádu.
Výbor ministrů Rady Evropy
Výbor ministrů Rady Evropy se otázkou principů dobré správy a správních principů začal zabývat ji v 70. letech minulého století, kdy vydal Doporučení R (1977) 31 o ochraně jedince ve vztahu k aktům správních orgánů – do roku 2000, kdy vydal Modelový kodex a Modelový status úředníků veřejné správy, byly principy značně roztříštěny v mnoha doporučeních, která řešila různé aspekty správní činnosti.
Doporučení Výboru ministrů R (1977) 31 – O ochraně jedince ve vztahu k aktům správních orgánů vycházelo ze snahy Výboru ministrů Rady Evropy podpořit společné standardy této ochrany ve všech členských státech. Při začleňování těchto principů, mají být řádně brány v potaz požadavky dobré a výkonné správy, rovněž zájmy třetích osob a veřejného zájmu. Doporučení se použije k ochraně osob, jak fyzických tak právnických, ve správních postupech „s důrazem na individuální výměry nebo rozhodnutí, která jsou přijata správním orgánem a která jsou způsobilá přímo zasáhnout do práv, svobod nebo zájmů osob“.
Doporučení modelově upravilo právo být slyšen, právo na přístup k informacím, právo na právní pomoc a zastupování, právo na řádné zdůvodnění a poučení o možnosti odvolání, a to na základě studie “Analytický přehled práv jedince ve správním jednání a možností odvolání proti správnímu aktu”, kterou vypracovala podkomise Evropského výboru pro právní spolupráci (CDCJ).
Doporučení Výboru ministrů R (1980) 2 – O použití volného uvážení správními orgány se zabývalo problematikou použití volného uvážení správními orgány. Výbor ministrů Rady Evropy v tomto doporučení přijal principy, které upravovaly správní akty přijaté s použitím diskreční pravomoci a měly přispět k ochraně práv, svobod a zájmů osob a zajistit, že oprávnění svěřené zákonodárcem je používáno spravedlivým a fér způsobem a není zneužíváno nebo používáno odlišným způsobem. Pojem správní akt byl v tomto doporučení definován, v souladu s doporučením (1977) 31, jako „jednotlivý výměr nebo rozhodnutí, které je přijato použitím veřejné moci a které svou podstatou může zasáhnout práva, svobody nebo zájmy osob, ať fyzických nebo právnických“. Podobně jako v předchozím doporučení byl kladen důraz na zachování principů dobré a efektivní správy.
Doporučení (1980) 2 vytýčilo ve článku II. následující principy: princip zachování účelu diskreční pravomoci, princip objektivity, nestrannosti, proporcionality, rovnosti před zákonem (zákazu diskriminace), princip rychlosti (přiměřeného času na rozhodnutí), princip konzistentnosti správních pokynů (či jinak předvídatelnosti a určitosti – „správní orgán, pokud používá diskreční pravomoc … použije obecné správní pokyny v konzistentní podobě, zároveň bere do úvahy okolnosti každého případu“. Vedle výše zmíněných hmotněprávních principů, obsahuje doporučení i procesněprávní principy, které se použijí specificky při přijímání správních rozhodnutí s použitím správního uvážení.
Správní orgán, který používá obecné správní pokyny při řešení jednotlivých případů, musí tyto pokyny zveřejnit nebo oznámit přiměřeným způsobem a na žádost dotčených osob i jim před vydáním správního aktu. Dále musí orgán vždy informovat o důvodech svého rozhodnutí, pokud takové rozhodnutí zasahuje negativně do práv, svobod nebo zájmů dotčených osob. Princip přiměřeného času na rozhodnutí je v tomto doporučení podroben kontrole a (dle článku IV. doporučení) pokud dojde k nečinnosti správního orgánu, měl by být podroben kontrole kompetentním orgánem.
Dále ve článku IV je řešena celková kontrola použití diskreční pravomoci správním orgánem a jako princip je zde formulován požadavek kontroly zákonnosti soudem nebo jiným nezávislým orgánem.
Doporučení Výboru ministrů R (1981) 19 – O přístupu k informacím držených orgány veřejné správy zdůraznilo důležitosti náležitých informací o veřejných záležitostech pro veřejnost v demokratické společnosti. Svobodný přístup veřejnosti k informacím vede k utužení důvěry veřejnosti ve veřejnou správu. Oprávnění k přístupu k informacím mají mít jak osoby fyzické, tak osoby právnické, což je vyjádřeno v článku I. („Každý …má právo získat informace…“).
V dalších článcích shrnuje principy přístupu k informacím, které drží orgány veřejné správy. Je to princip zajištění přístupu efektivními a přiměřenými prostředky, princip svobodného přístupu („Přístup k informacím nemá být zamítnut na základě skutečnosti, že žadatel nemá ve věci specifický zájem“), princip rovnosti, princip omezení přístupu jen z důvodů veřejného zájmu a pro ochranu soukromí, princip přiměřeného času na rozhodnutí o přístupu, princip zdůvodnění a přezkoumatelnosti zamítnutí.
Doporučení upravuje následující principy – princip náhrady škody za porušení právních předpisů či selhání v chování, které od správního orgánu může být rozumně a ze zákona očekáváno, princip náhrady škody, i pokud není splněn předpoklad k uplatnění předešlého principu (a to v případě, kdy by bylo „nespravedlivé nechat poškozenou osobu strpět škodu“). Dále princip poměrného krácení náhrady škody, pokud se poškozená osoba na škodě podílela, zákaz povinnosti vznést stížnost (žalobu na náhradu škody) na představitele orgánu veřejné správy před možností vznést stížnost na samotný správní orgán, princip rychlého rozhodnutí o odškodnění a zákaz diskriminace na základě národnosti v oblasti veřejnosprávní odpovědnosti.
Správní sankce
Za správní sankci považuje uvedené doporučení sankce uložené „správními akty, které ukládají sankci osobě, na základě chování proti právním předpisům, ať už je to pokuta nebo jakýkoli trestní výměr, jak peněžní tak i ostatní“ (správní sankcí nejsou tresty dle trestního zákona a disciplinární sankce). Doporučení si všímá stránky hmotněprávní i procesněprávní. Doporučení upravuje následující principy: princip zákonnosti, zákaz retroaktivity, princip připuštění retroaktivity ve prospěch dotčené osoby, princip ne bis in idem, princip přiměřené doby řízení (rozumná rychlost vzhledem k okolnostem řízení).
Další procesněprávní principy se použijí specificky při rozhodování o správních sankcích: princip informování o obvinění, princip poskytnutí přiměřeného času k přípravě obhajoby (vzhledem ke komplexnosti případu), princip informování zástupce dotčené osoby, právo být slyšen před přijetím rozhodnutí. Dále doporučení upravuje princip, že akt, jež obsahuje správní sankci, musí obsahovat důvody, na jejichž základě bylo rozhodnuto.
Pro daňové řízení je důležité zopakování právní zásady, že důkazní břímě nese orgán veřejné správy, i zásady kontroly zákonnosti uložené sankce nezávislým a nestranným soudem.
Doporučení Výboru ministrů R (2000) 6 – O postavení úředníků veřejné správy302 V roce 2000 došlo ke sjednocení dosud roztříštěných doporučení do ucelených textů, a to Statutu úředníků veřejné správy a Modelového kodexu chování pro úředníky veřejné správy, které principy v podstatě sjednotily a pro české právní prostředí by se mohly stát inspirativním zdrojem pro vlastní kodex pro úředníky veřejné správy.
Statut nejdříve stanovuje definici úředníka jako jakéhokoli člena úřednictva, přijatým ať už jmenováním nebo smluvně, zaměstnaným státním orgánem nebo úřadem, jehož plat je placen ze státního rozpočtu, výjimku tvoří volení zástupci a určité specifické kategorie úřednictva. Stát odpovídá za řídící politiku směrem k úředníkům veřejné správy. Přijetí úředníka do veřejné správy musí probíhat na základě rovnosti přístupu k veřejným funkcím a proces výběru musí být založen na odůvodněné, férové, otevřené, transparentní a nediskriminující soutěži s jasnými pravidly, výjimky musí mít zákonné oprávnění. Služební postup musí být uskutečňován na základě kvalitního výkonu práce úředníka.
Jako základní povinnost úředníků ve vztahu k veřejnosti je uvedeno respektování panství práva, loajalitu k demokratickým institucím, neutralitu, nestrannost, hierarchickou subordinaci a respektování veřejnosti a odpovědnosti, zákaz konfliktů zájmů a korupce. Ochranu úředníka veřejné správy, který je, v důsledku plnění své úřední povinnosti, vydírán nebo napadán třetí stranou, je povinen zajistit stát.
Poměrně podrobně řeší Modelový kodex konflikt zájmů, od prosté povinnosti vyhýbat se i potencionálním konfliktům zájmů, přes povinnost oznámit potencionální vznik konfliktu zájmů nadřízenému až po široce pojatou neslučitelnost vnějších zájmů s úředními povinnostmi. Definovat konflikt zájmů můžeme jako „situace, ve kterých má úředník veřejné správy osobní zájem, který ovlivňuje nebo může ovlivnit nestrannost a objektivnost provádění jeho úředních povinností“, přičemž osobní zájem „zahrnuje jakoukoliv výhodu pro úředníka veřejné správy, jeho rodinu, blízké příbuzné, přátele nebo osoby či společnosti, se kterými byl nebo je v obchodním nebo politickém vztahu, zahrnuje také jakýkoliv závazek, ať už finanční nebo jiný, k výše zmíněným“. Úředník nese osobní odpovědnost ohledně posouzení, zda se v konfliktu zájmů nachází, neboť je často jedinou způsobilou osobou k posouzení, musí se vyvarovat i potencionálních konfliktů zájmů a informovat o tom svého nadřízeného. Úředník musí být vnímavý vůči vnějším vlivům a nesmí se dostávat do situací, kdy by mohl být objektem vydírání (např. přijímání darů či služeb). Úředník nesmí zneužít svého postavení k poskytováním výhod a získávání zaměstnání v soukromé sféře Modelový kodex upravuje i sankce za jeho porušení. Takové porušení může vyvolat disciplinární řízení vedené nadřízeným orgánem veřejné správy.